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關于檢查《行政訴訟法》貫徹實施情況的報告

文章來源:中國武進  發布時間:2016-11-04 09:08  瀏覽次數:

    根據《武進區人大常委會2016年工作要點》,今年常委會會議將專門聽取和審議《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)貫徹實施情況的報告。為全面了解《行政訴訟法》在全區范圍內貫徹實施情況,在常委會副主任朱建康的帶領下,執法檢查組在8月中旬,分別深入到法院、檢察院、湖塘鎮、西湖街道、人社局、城管局、市場監管局、環保局、不動產登記中心、國土分局等10家單位進行檢查。8月12日下午,常委會全體領導、區政府分管領導出席《行政訴訟法》貫徹實施情況座談會,聽取相關單位的情況匯報。各鎮(街道)部分人大代表參加會議,對有關單位的工作進行評議,并分別進行滿意度測評。8月15-18日,執法檢查組分別到宜興市、溧陽市、海門市、港閘區參觀考察,學習“示范單位”的先進經驗做法。現將執法檢查的主要情況報告如下:
    一、主要做法
    多年來,“一府兩院”高度重視《行政訴訟法》的貫徹實施,嚴格依法履行職責,依法維護當事人的合法權益,依法解決行政爭議,有效破解行政訴訟“立案難、審理難、執行難”,取得了明顯成效。
    (一)學法知法,轉變觀念。修改后的《行政訴訟法》于2015年5月1日正式實施,區政府高度重視《行政訴訟法》貫徹實施,制發推進依法行政工作文件,要求各部門、各鎮(街道)把學習宣傳行政訴訟法作為重要工作內容之一。區法院通過以案說法、公開審判等方式,積極宣傳行政訴訟工作,促進行政機關、鎮(街道)規范行政行為,提升依法行政水平。通過“法律六進”“12﹒4”憲法日、法律咨詢等多種方式,開展法制宣傳,積極營造濃厚的輿論氛圍,使公民、法人和其他組織對《行政訴訟法》的知曉率普遍提高,運用法律維護合法權益的意識不斷增強。
    (二)規范執法,減少糾紛。為了化解官民糾紛,各行政執法機關采取各種措施,規范行政執法行為,全面推進依法行政工作。通過健全行政執法各項制度,落實行政執法責任,嚴格落實持證上崗、亮證執法制度。落實行政執法全過程記錄制度,持續推進規范、公正、文明執法。全面推行說理式執法。每年開展行政機關執法評議活動。行政執法人員的程序意識、證據意識、應訴意識不斷強化,行政應訴水平不斷提高。
    (三)強化復議,及時糾錯。區政府法制部門堅持“依法審理、定紛止爭”理念,不斷創新行政復議工作方式,做到行政復議與規范執法相結合,努力把行政爭議化解在初始階段。敞開大門受理行政復議案件,方便群眾提出復議申請。在復議案件的每個環節堅持嚴格把關,實行逐級審查,確保辦案質量。積極發揮行政復議功能,切實改變行政復議糾錯不足的現象。2013年糾錯1件,2014年糾錯2件,2015年糾錯6件,改變長期以來復議機關成為“維持會”的現象,擺脫了行政復議公信力下降的現實困境。
    (四)重視立案,保證訴權。區法院樹立以人為本的司法理念,根據《行政訴訟法》立法宗旨及司法解釋精神,對屬于《行政訴訟法》和司法解釋規定受案范圍內的,應立盡立,及時立案。對于法律規定不明確的,從有利于保護當事人訴權出發,以先受理為原則,進一步降低了立案門檻。通過公開立案流程,保障當事人知情權、參與權和監督權,杜絕有案不收、有訴不理或者故意拖延等現象,有效保護當事人的訴權。
    (五)依法審理,提升質效。區法院圍繞公平正義目標,規范司法行為,不斷提高審判質量和水平。堅持“法無授權不可為”,加大司法審查監督力度,督促行政機關依照法定責任、權限、程序,公正規范執法行為。堅持糾正行政不作為、慢作為、亂作為,依法審結行政機關不履行職責、遲延履職、不當履職等案件。2015年依法判決行政機關敗訴案件11件,行政機關敗訴率11%。堅持依法解決行政糾紛,注重法律效果與社會效果相統一,建立和完善行政訴訟協調機制,加強訴前、訴中、訴后的溝通協調,妥善化解一批行政糾紛案件。既保護行政相對人的合法權益,又支持依法行政工作,實現行政審判工作社會效益的最大化。堅持深入推進司法公開,嚴格執行司法公開各項制度,依托三大公開平臺,及時全面規范審判流程、裁判文書和執行信息的公開。廣泛接受人大代表、政協委員、執法單位和社會公眾的監督,促進行政審判質效不斷提高。
    二、存在問題
    修改后的《行政訴訟法》正式實施,倒逼行政機關要善于用法治思維、法治方式解決行政爭議。目前在貫徹實施《行政訴訟法》過程中,還存在一些不容忽視的問題。
    (一)行政爭議處于高位運行。2012年12月21日至2015年4月30日28個月內,區法院共受理行政訴訟類案件210件,而2015年5月1日至2016年6月30日,即修改的《行政訴訟法》實施后14個月,共受理行政訴訟類案件共計185件,每月平均上升57%。以區政府為被告的行政訴訟類案件呈逐年上升趨勢:2013年10件;2014年12件;2015年25件;2016年前三季度為28件。2015年,常州市各級法院審理的行政訴訟類案件中,行政機關敗訴案件共計29件,而全區行政機關敗訴案件為11件,占全市的38%。全區申請行政復議案件,上升趨勢較快: 2013年37件;2014年41件;2015年72件;每年平均上升25.6%。行政訴訟類案件數量的不斷增長,一方面由于立案登記制實施以后,行政訴訟積案集中涌入;另一方面體現的是行政訴訟日益成為群眾維護自身權益、監督行政機關權力運行的有效方式。
    (二)基層政府成為被訴重點。鎮(街道)作為最低一級行政機關,行政行為直面群眾利益,執法素質的高低直接影響群眾對基層政府執政能力的滿意度。由于鎮(街道)工作人員的執法能力尚不足,對公共行政事務中涉及的法律掌握不全,對實體公正和程序公正的理解尚不深刻,追求“擺平就是本事,搞定就是能力”,以致不作為、亂作為的情況時有發生。據統計,2015年當事人向區法院提起行政訴訟的案件中,以鎮(街道)為被告的占到三分之一。在全區行政機關11件敗訴案件中,鎮(街道)共有8件,占行政機關敗訴案件的72.7%。2015年,區政府法制部門辦結行政復議糾錯案件6件,糾錯率為8.3%,其中鎮(街道)被糾錯案件5件,占糾錯案件的83.3%。
    (三)應訴能力成為明顯軟肋。《常州市行政機關負責人行政訴訟出庭應訴規定》(常辦發〔2014〕30號)頒布以來,各行政機關應訴工作有了明顯進步,但與法律要求相比還很不相稱。行政機關“一把手”出庭應訴為零。個別被訴鎮政府(街道)分管領導法律知識缺乏,在開庭過程中不愿發聲、不敢發聲,甚至在開庭過程中當場查閱法條。有的行政機關或鎮(街道)不能在《行政訴訟法》設定的舉證和答辯期限內提交答辯狀和證據,由此造成不利的訴訟后果。有的平時不注重證據的收集,在關鍵問題上無法提供證據證明自身執法行為的合法性,只能承擔敗訴的結果。
    (四)政務公開成為關鍵環節。政府信息公開是法治社會的必然要求,也是監督行政權力的關鍵所在。從法院受理的行政訴訟類案件看,申請人提出的政府信息公開申請增長趨勢較快,而個別機關和鎮(街道)在實施過程中,不愿說、不會說等問題依然存在,導致政府信息公開案件占行政機關敗訴案件的比重超過45%,反映出個別行政機關和鎮(街道)主動接受群眾監督意識不強。2015年,區政府法制部門辦結的行政復議糾錯案件中,涉及政府信息公開案件是5件,占到糾錯案件總數的83%。
    (五)程序違法成為敗訴主因。在行政機關敗訴案件中,有64%緣于程序不規范。其中超過履行期限的有4件,不嚴格按照法定程序的有3件。究其原因,部分行政執法人員重實體、輕程序思想觀念仍然存在。如在一起拆除違章建筑糾紛中,當地鎮政府在接到群眾舉報后,尚未通知當事人整改,即對涉案房屋進行強制拆除,濫用強制執行權,以“違法”的手段來拆除“違法建筑”。個別行政機關在行政程序中,缺乏行政程序意識,沒有給予行政相對人陳述、申辯和聽證的保障程序。
    三、原因分析
    隨著修改后《行政訴訟法》的正式實施,行政訴訟案件立案改為登記制,行政爭議出現了許多新情況、新特點。行政爭議高位運行,行政機關敗訴案件比例偏高,主要原因是:
    (一)信息公開意識還不到位。對于人民群眾提出的政府信息公開申請,一些機關和鎮(街道)有的按照普通的來信來訪處理,有的在法定期限內沒有作出答復,有的沒有按照申請人要求的形式進行答復,更有甚至拒絕答復。這些現象足以說明信息公開意識還沒有真正確立。不可否認,當前申請政府信息公開有被少數人利用成向政府施壓、尋求自身利益最大化的傾向,但這不應成為部分行政機關不履行或不恰當履行法定職責的理由。如在一起土地征收引發的政府信息公開案件中,申請人在近10年中多次要求相關行政機關公開征地審批手續和安置補償信息,但所涉行政機關卻始終不按照法律規定予以答復。這種“保密”方式不僅不能解決糾紛,反而增加了司法化解矛盾的難度。
    (二)履職擔當意識還不到位。由于行政轄區的頻繁調整,使得規劃區的劃分更加模糊,在同一區域內有多個執法主體同存的情況,各執法主體間相互推諉致使一些違法行為積重難返。例如,一非法占地行為長達16年,一直未進行查處,現在再采取相應的行政措施,于情于理都不能服眾。在征地、房屋拆除等敏感問題上,一些工作人員安于做“太平官”,面對此類“棘手”的事情,多以“需要協調、情況特殊”等為由,能推則推,能拖則拖,不愿擔當。由于不正確履行職責,導致行政糾紛不能及時化解。
    (三)善用法治方式還不到位。自從行政訴訟類案件實行登記制以來,多年積累的土地征收案件,集中納入行政訴訟范圍。據統計,在行政機關敗訴的11件案件中,有9件與土地征收、房屋拆除相關聯,占比為81.8%。其中不依法公開征地安置信息的4件,違法拆除他人房屋的3件,越權拆除他人房屋的1件,不依法拆除違法建筑的1件。這反映出個別鎮(街道)、個別機關在征地、房屋拆除等敏感問題上還不能善用法治思維和法治方式來開展工作。
    (四)法制人才配備還不到位。法制人才配備情況令人擔憂。一是鎮(街道)法制人才匱乏。近年來,鎮(街道)執法能力和執法水平沒有明顯提高,這與執法隊伍和專職、專業法制人才配備的“短板”密不可分。鎮(街道)工作人員對執法中涉及的法律法規掌握不全,許多時候“一知半解”,對職責范圍、權力邊界、行為規范要求等認識不清。例某一單位僅在2015年的行政復議案件中,被糾錯3件,占全區糾錯案件的50%。二是區法制人才嚴重不足。近年來,全區行政復議案件數量逐年增長,行政訴訟類案件增幅較大,“官民糾紛”產生的原因異常復雜,行政爭議化解難度不斷加大,而區政府法制辦公室現有人員疲于應付,難以全面履行法定職責。對照宜興、溧陽等周邊市縣情況,從行政區域的基本情況、案件數量和人員配備等要素比較看本區室配備的人員最少,承擔的任務最重(具體見附表)。
    (五)工作機制建立還不到位。受區政府法制辦公室人員配備不足的影響,一些工作機制尚未建立。一是基層工作指導乏力。近年來,雖然加強了對行政執法機關的工作進行監督檢查力度,但出現了“重機關、輕鎮(街道)”的情況,沒有真正對鎮(街道)的法制工作進行指導。二是考核機制尚未建立。根據中央、省、市關于加強行政應訴工作的有關文件要求,應建立依法行政考核體系,對于發生行政機關敗訴案件的,應當主動分析原因,落實整改措施。符合行政執法過錯責任追究情形的,由有關機關依法追究責任。目前,全區依法行政考核體系尚未建立。三是備案審查尚未落實。根據2009年2月6日通過的《武進區人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查實施辦法》的規定,區政府“發布的具有普遍約束力的決定、命令”,包括“政府制定的涉及公民、法人和其他組織權利義務關系的具有普遍約束力的辦法、規定、細則、通告、意見、通知” 等,“應當報送區人大常委會備案”。然而,本屆人大常委會至今未收到區政府報送的規范性文件備案審查。
    四、外地經驗
    宜興市、溧陽市、海門市、南通市港閘區在《行政訴訟法》貫徹實施過程中,積累了許多成熟的經驗,成為全省“示范單位”。他們的主要做法是:
    (一)完善法制工作機制。一是領導高度重視。宜興、溧陽、海門、港閘區均建立和完善了依法行政工作機制。宜興市委市政府高度重視法制工作,切實采取各種措施,在全市所有執法機關單位開展規范執法示范點創建,通過創建評出“十佳”和“示范點”,促進了全市依法行政工作開展。二是加強基層工作。宜興市從2009年起,在各鎮司法所設立法制辦,切實加強法制建設和依法行政工作。港閘區在各鎮成立了法治建設工作領導小組,配備專職副主任,做好法治建設、依法行政工作。三是全面推行法律顧問制度。宜興市、海門市早在2008年起,在全市實施推行法律顧問制度。
    (二)加強依法行政考核。宜興、溧陽、海門、港閘區普遍建立了依法行政考核體系。海門市結合工作實際,每年都出臺依法行政考核細則,明確重點內容,實行日考核、月統報、年總評,并印發《行政執法監督月報》《行政復議月度報告》。行政機關負責人出庭應訴率達92%,其中一把手出庭應訴率達到52%。南通市港閘區建立了法治建設考核體系,31個部門參與、實行月考核、季點評、年總評,平時考核與年終考核各占50%分值,考核分值與年終績效獎金掛鉤。溧陽市按依法行政考核得分排名進行表彰獎勵,并作為評先評優的依據。
    (三)建立聯席會議制度。海門市、港閘區、宜興市均實行聯席會議制度。一是實行“府院互動”制度。海門市在市政府常務副市長和政法委書記主持下,定期召開聯席會議,實行“府院互動”,對行政訴訟、行政復議工作進行研判。海門法院每年印發《行政審判白皮書》,通報行政審判工作基本情況、行政應訴和行政執法中存在的突出問題。二是實行行政復議委員會制度。2009年,宜興、江陰、海門3市實行行政復議委員會試點,由市長、政府辦公室主任、人大常委會內務司法工委主任、人大代表、政協委員、律師、相關部門法制科長等35人組成。復議采取聽證方式,提前7天發通知,每次選取9名委員組成案審會,復議決定由復議委員會發出。
    (四)嚴格備案審查工作。溧陽市、宜興市、海門市、港閘區均嚴格實行政府規范性文件備案審查。溧陽市政府發文必須先有法制辦主任簽字后,市長再進行簽發。對資源類出讓、價格審定、特許類經營等文件的出臺由法制辦嚴格把關,從源頭上控制。每兩年對市政府文件進行一次清理評估,決定是否保留或修改還是廢除,對清理完的政府文件全部予以公布。海門市政府規范性文件全部報市人大常委會備案審查,市人大設立法制科,專門受理規范性文件的備案審查工作,重點審查發文的必要性、合法性、合理性。
    (五)加強法制隊伍建設。宜興市2002年成立法制辦,單獨列入政府序列部門,內設政策法規、執法監督、行政復議三科室,配備公務員6名,行政事業5名,行政附屬1名,共計12名人員。溧陽市法制辦編制10人,其中行政人員7人,事業人員3人,其職能重點做好行政復議、行政訴訟應訴、依法行政考核、規范性文件審查、執法檢查等五項工作。加強鎮級法制隊伍建設,鎮(街道)全部成立法制辦,與鎮綜治辦合署辦公。
    五、意見建議
    貫徹實施《行政訴訟法》是構建更低行政成本和更高政府信用的重要過程,是化解行政爭議、防范風險,切實維護人民群眾合法權益的有效方式,有助于在全社會實行公平正義,增強公民對政府的信賴,使社會和諧,使國家安定。為進一步提高依法行政、公正司法水平,做好行政訴訟工作,提出如下意見和建議:
    (一)切實推進法治政府建設。貫徹落實中共中央、國務院下發的《法治政府建設實施綱要(2015-2020)》,按照《江蘇省法治縣(市、區)考核標準》的要求,全面推進法治政府建設。一是強化領導干部法治思維。積極開展領導干部學法用法活動,教育領導干部自覺運用法治意識維護社會公共利益,不斷規范行政行為,依法處理公共治理中的各種矛盾,自覺堵住行政行為中存在的漏洞,切實預防行政爭議的產生。注重培養和選拔法治意識強、善于運用法治思維和法治方式解決問題的領導干部。二是完善重大行政決策機制。落實《江蘇省行政程序規定》,規范重大行政決策程序,建立健全公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定重大行政決策機制,使重大行政決策符合法律的要求,符合廣大人民群眾利益的需求,符合維護社會穩定的需求。三是健全備案審查制度。要依照《監督法》的有關規定,按照區人大常委會《規范性文件備案審查實施辦法》的要求,明確報送備案的審查范圍,完善備案審查的工作程序,將“涉及公民、法人和其他組織權利義務關系的具有普遍約束力的規范性文件”等,及時報送區人大常委會備案。
    (二)切實依法保護合法訴權。區法院進一步加大公開力度,將立案登記的范圍、條件、流程以及起訴材料的要求等信息,在訴訟服務中心公示,方便公民、法人或者其他組織了解掌握立案登記制度的具體要求。要全面落實立案登記制,強化行政訴訟中的訴權保護,不得違法限縮受案范圍、違法增設起訴條件,嚴禁以反復要求起訴人補正起訴材料的方式變相拖延、拒絕立案。對于應當受理的案件不立案或者故意拖延立案,以及不一次性告知當事人需要補正起訴狀內容的,要依照有關規定,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法依紀進行追責。嚴格落實《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》,全面如實做好記錄工作,做到全程留痕,有據可查。
    (三)切實提高預防糾紛能力。各行政執法機關和鎮(街道)要嚴格規范行政行為,注重從源頭上預防行政爭議的產生。一是推行政府法律顧問制度。普遍建立政府法律顧問隊伍,在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極的作用。二是推行行政執法調查和取證規則。建立執法全過程記錄制度,通過執法信息系統等各種技術手段,加強現場執法活動的管理,確保執法有據可查,責任有據可追。在行政執法活動中,要嚴格按照法定程序,法定時限履行法定職責。三是推行綜合執法試點。根據區委武發〔2015〕101號文件精神,要加快推進綜合執法試點工作,大幅減少政府執法隊伍種類,在重點領域內推行綜合執法,避免交叉執法和重復執法。推進城市管理綜合執法體制改革,逐步擴大相對集中行政處罰權范圍,繼續開展相對集中行政處罰權向鎮延伸工作,不斷提升鎮(街道)行政執法效率和水平。
    (四)切實做好行政應訴工作。要認真落實中央、國務院分別發布的《關于加強和改進行政應訴工作的意見》,按照最高人民法院《關于行政應訴若干問題的通知》要求,不斷提高行政應訴能力。一是確立平等訴訟主體觀念。各行政執法機關和鎮(街道)應認真學習有關文件精神,切實轉變思想觀念,確立行政機關與公民、法人和其他組織是處于同一平等訴訟主體的思想,切實轉變丟面子、不應訴、怕應訴等陳舊觀念。二是確立第一責任人的觀念。根據常辦發〔2014〕30號文件精神,“行政機關主要負責人為出庭應訴工作第一責任人”。作為行政機關主要負責人,要有依法行政觀念,切實履行行政應訴職責,認真做好答辯舉證工作,了解案件情況和案件事實,掌握爭議焦點、涉案證據,熟悉法律依據,不斷提高應訴能力。三是確立訴訟時效觀念。要積極面對行政應訴工作,嚴格按照法定訴訟時限,組織應訴答辯材料,積極參加出庭應訴活動,提升行政應訴各種能力。
    (五)切實完善各項工作機制。要采取各種有力措施,不斷建立完善法制工作機制。一是加強行政應訴指導工作。針對鎮(街道)是行政應訴的薄弱環節,法制部門要利用行政復議、行政訴訟中的典型案例,強化法制工作指導力度,努力提高鎮(街道)法制工作水平。二是深化解決糾紛聯動機制。“府院”之間要密切配合,加強信息共享和工作協調,充分發揮聯動機制功能,提高化解行政爭議效率,共同維護社會穩定。三是加快推進依法行政考核體系建設。要借鑒海門市等地的經驗做法,對鎮(街道)及行政執法部門在行政執法中存在的重大違法行為的,實行一票否決制。區法院要支持黨委政府建立和完善依法行政考核體系,通過司法建議、行政審判白皮書等適當形式,提出加強和改進行政應訴工作的意見和建議,并以適當方式將行政機關出庭應訴情況向社會公布,促進發揮考核體系的倒逼作用。
    (六)切實加強法制隊伍建設。一個地區行政應訴工作開展好壞,與法制隊伍建設密切相關。一是加強鎮(街道)法制隊伍建設。根據法制工作現狀,區政府要切實研究解決鎮(街道)法制人員的專職、專業化建設。要加強對鎮(街道)執法人員的崗前培訓和定期學習,克服“學習流于形式”,避免“發些書、填張卷”了事的怪圈,使基層執法隊伍“真學、真考、真查、真懂”,自覺確立規范意識,自覺減少行政爭議。二是加強法制辦公室的力量配備。目前,部分法制工作機制尚未建立和完善,行政復議委員會尚未運作。為有利于法制工作的開展,適應行政復議工作的需要,更好地開展行政應訴工作,要借鑒外地“示范單位”的做法,及時配足區政府法制辦公室力量,以滿足化解行政爭議工作的需要。三是加強法制機構建設。根據區委武發〔2015〕101號文件精神,加快研究鎮和園區綜合執法試點工作,加快配備相應的法制機構,配齊專職法制工作人員,使全區的依法行政工作上一個新臺階。(區人大常委會執法檢查組)

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